Nachhaltige Siedlungs- und Freiraumentwicklung: Flächenwidmung in Österreich

(Datenquellen: Amt der Burgenländischen Landesregierung/LAD-Raumordnung; Amt der Kärntner Landesregierung/Abteilung 3 (Fachliche Raumplanung); Amt der Niederösterreichischen Landesregierung/ Abteilung Raumordnung und Regionalpolitik; Amt der Oberösterreichischen Landesregierung/Abteilung Raumordnung; Amt der Salzburger Landesregierung/Abteilung Landesplanung und SAGIS; Amt der Steiermärkischen Landesregierung/Abteilung 7 (Landes- und Gemeindeentwicklung); Amt der Tiroler Landesregierung/Sachgebiet Raumordnung; Amt der Vorarlberger Landesregierung/Abteilung Raumplanung und Baurecht; Magistrat der Stadt Wien/MA 18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung)

Die nachhaltige Siedlungs- und Freiraumentwicklung nimmt im Österreichischen Raumentwicklungskonzept 2011 („ÖREK 2011“) einen hohen Stellenwert ein; so wurde z.B. der Bereich „Flächensparen und Flächen¬management“ als ein relevanter Aufgabenbereich definiert. Dieser Bereich soll durch Maßnahmen umgesetzt werden, die den sorgsamen Umgang mit Grund und Boden, eine effizientere und widmungskonforme Nutzung von Flächen, die Mobilisierung von Bauland, flächensparendes Bauen sowie Revitalisierungs- und Recyclingmaßnahmen von Flächen und baulichen Strukturen zum Ziel haben.

Die angesprochenen Schlüsselthemen der (örtlichen) Raumordnung wurden im ÖROK-Atlas im Jahr 2016 erstmals aufgegriffen. Ziel ist es, österreichweite Darstellungen und Informationen zum Thema „Flächenwidmung - Widmungen für vorrangig bauliche Nutzungsformen“ bereitzustellen und eine laufende Beobachtung der Entwicklung im Bereich der Flächenwidmung aufzubauen. Aktuell stehen nun für alle Bundesländer auf der Ebene der politischen Bezirke auf Basis der Datenquellen der Ämter der Bundesländer vereinheitlichte Datensätze zum Bauland (Gesamtfläche der Widmungen für vorrangig bauliche Nutzungsformen) für die Jahre 2015, 2016 und 2017 zur Verfügung.

Datengrundlagen – Flächenwidmung / Widmungen für vorrangig bauliche Nutzungsformen

Die Gesetzgebung zur örtlichen Raumplanung und damit zur Flächenwidmung fällt in Österreich in die Kompetenz der Länder. Die Umsetzung erfolgt – unter behördlicher Aufsicht durch die Länder – in den Örtlichen Entwicklungskonzepten bzw. Flächenwidmungsplänen der Gemeinden. Dabei sind die topografischen, naturraumgegebenen wie auch strukturellen Rahmenbedingungen wesentlich für die Entscheidungen vor Ort. So sind etwa für die Entwicklungsplanung in alpinen Tälern (z.B. geringer Dauersiedlungsraum, Naturgefahren, …) andere Rahmenbedingungen stärker zu berücksichtigen als in urbanen Zentren (z.B. hohe Bevölkerungszahlen, hohe Entwicklungsdynamik).

Aufgrund der hohen Bedeutung – z.B. für die Verfügbarkeit von Flächen für Wohnraum oder den Schutz vor Naturgefahren – hat sich die ExpertInnenkonferenz der beamteten RaumplanungsreferentInnen des Themas „Flächenwidmung“ in einer Arbeitsgruppe angenommen und eine vereinheitlichte abgestimmte Auswertung der Widmungen für vorrangig bauliche Nutzungsformen nach politischen Bezirken ausgearbeitet. Es wurde vereinbart, diese Information künftig aus dem bei www.geoland.at verfügbaren generalisierten Bauland-Layer zu generieren, wobei diese Informationen regelmäßig durch die Länder aktualisiert werden.

Um eine österreichweite Darstellung zu ermöglichen, wurden dabei die unterschiedlichen Widmungskategorien (lt. Raumordnungsgesetzen der Länder) nach der bestmöglichen Vergleichbarkeit zusammengefasst. Auch wenn aufgrund der unterschiedlichen Ausgangslagen in den Ländern nicht allen Spezifika zur Gänze Rechnung getragen werden kann, ermöglicht die gewählte Methodik einen ersten gesamtösterreichischen Orientierungsrahmen herzustellen.

Das Ergebnis dieser Arbeiten besteht in vier übergeordneten Widmungskategorien für vorrangig bauliche Nutzungsformen. In diesen vier Clustern wurden jene Widmungsarten aggregiert, in denen laut den Raumordnungsgesetzen überwiegend bauliche Nutzungsformen möglich sind („Widmungscluster“ – siehe unten bzw. Tabelle – „Zuordnung der Widmungsarten“).

Cluster 1: Fläche der Widmungsarten, in denen überwiegend Wohnnutzungen¹ möglich sind.

Cluster 2: Fläche der Widmungsarten, in denen überwiegend gemischte bauliche Nutzungsformen möglich sind.

Cluster 3: Fläche der Widmungsarten, in denen überwiegend betriebliche Nutzungsformen möglich sind.

Cluster 4: Fläche der sonstigen Widmungsarten, in denen überwiegend bauliche Nutzungsformen möglich sind.

Die diesen vier Clustern zugewiesenen Flächen wurden für eine gesamtösterreichische Darstellung zu einer „Gesamtfläche der Widmungen für vorrangig bauliche Nutzungsformen“ (gewidmetes Bauland) addiert. Einmal jährlich werden die von den Bundesländern übermittelten Daten zentral gesammelt, aufbereitet und für die Berechnung der ausgewählten Indikatoren und die Kartenerstellung zur Verfügung gestellt.

Zu beachten ist dabei, dass eine Widmung nach den oben beschriebenen Widmungskategorien die grundsätzliche Bebauung in der jeweiligen Art (Wohnnutzung, betriebliche Nutzungsform, …) ermöglicht. Die Widmung alleine enthält allerdings keine Aussage über die tatsächliche Bebauung der in diesen Widmungsarten ausgewiesenen Flächen (d.h. die reine Widmung für eine bauliche Nutzungsform ist nicht gleichzusetzen mit tatsächlich bebautem Bauland). Das Thema des gewidmeten und bebauten bzw. nicht bebauten Baulandes wurde separat erarbeitet und steht hier zur Verfügung.

Diese Indikatoren wurden in den ÖROK-Atlas-Karten „Anteil des gewidmeten Baulandes am Dauersiedlungsraum in %“, „Gewidmetes Bauland je EinwohnerIn 2017 in m²“ und „Gewidmetes Bauland je EinwohnerIn 2030 in m²“ dargestellt. Die Informationen zu den Widmungsclustern können den ergänzenden Tabellen entnommen werden.

Indikatoren zur Flächenwidmung

Zur Beobachtung der Flächenwidmungsaktivitäten wurden sowohl Struktur- als auch Entwicklungsindikatoren Indikatoren ausgewählt.

A) Strukturindikatoren

Anteil des gewidmeten Baulandes am Dauersiedlungsraum in % 2019

Dieser Indikator zeigt, dass im Jahr 2019 in Österreich rund 321.000 ha bzw. knapp unter 10% des Dauersiedlungsraums für vorrangig bauliche Nutzungsformen gewidmet waren. Nach Bundesländern aufgeschlüsselt wird für Wien mit rund 46% der höchste Wert ausgewiesen, gefolgt von Vorarlberg und Tirol mit rund 20% bzw. 15%. Den niedrigsten Wert weist Niederösterreich mit 7,7% auf.

Diese ausgeprägten regionalen Unterschiede ergeben sich z.B. aufgrund von Faktoren wie der Größe des Dauersiedlungsraums, der Definition des Dauersiedlungsraums² und/oder der Bevölkerungsdichte. Weiteren Einfluss können die Wirtschaftsstruktur (Stichwort: Industrie- und Gewerbeflächen) oder spezifische topografische und/oder siedlungsstrukturelle Gegebenheiten haben.

Werte von über 20% weisen aufgrund ihrer Struktur die großen Landeshauptstädte sowie Statutarstädte wie Wels, Steyr, Villach, Krems und Wr. Neustadt, die Vorarlberger Rheintal Bezirke Feldkirch und Dornbirn sowie der Wiener Umlandbezirk Mödling auf. Überdurchschnittlich hohe Anteile (15-20%) werden in vielen Stadtumlandregionen sowie in alpinen Bezirken mit geringem Dauersiedlungsraum erreicht. Flächenbezirke mit geringer Bevölkerungsdichte wie bspw. die Bezirke des Mühl-, Wald- und Weinviertels sowie des Nordburgenlandes weisen die niedrigsten Anteile auf.

Gewidmetes Bauland je EinwohnerIn 2019 in m²

In Österreich stand im Jahr 2019 je EinwohnerIn etwa 362 m² gewidmete Fläche für vorrangig bauliche Nutzungsformen gesamt (über alle vier Widmungskategorien für bauliche Nutzungsformen – d.h. inkl. Wohnen, Betriebe, Sonstiges) zur Verfügung.

Der Indikator folgt zum Teil der regionalen Bevölkerungsdichte (je höher die Dichte desto geringer die Fläche je EinwohnerIn). Den niedrigsten Bundesländerwert weist Wien mit rd. 80 m² auf. Bei den anderen Bundesländern wird ein „Ost-West-Gefälle“ sichtbar: Mit fast 770 m² je EW erreicht das Burgenland, gefolgt von Niederösterreich mit rund 540 m² je EW die höchsten Werte, die niedrigsten Werte werden für Salzburg (rd. 260 m²), Vorarlberg (rd. 290m² je EW) und Tirol (rd. 300 m² je EW) festgestellt.

Auffällig sind hier die hohen Werte in den burgenländischen Bezirken. Diese sind zum einen auf die spezielle Widmungspraxis in den 1970er Jahren als sehr großzügig mit Baulandwidmungen umgegangen wurde zurückzuführen, zum anderen zeigt sich vor allem im Südburgenland auch die Streusiedlungsstruktur. Seit einigen Jahren wird im Burgenland intensiv an Bauland-Rückwidmungen gearbeitet.

Gewidmetes Bauland je EinwohnerIn 2030 in m²

Dieser Indikator blickt in die Zukunft und setzt das gesamte gewidmete Bauland 2019 (bebaut und unbebaut) in Bezug zu der erwartenden Bevölkerung im Jahr 2030. Laut ÖROK-Bevölkerungsprognose wird sich in Österreich die Bevölkerungszahl im Jahr 2030 auf 9,26 Mio. erhöhen. Demnach würden 2030 im Österreichdurchschnitt auf jede Einwohnerin/jeden Einwohner 346 m² des 2019 gewidmeten Baulandes entfallen. Im Jahr 2019 waren es noch 362 m² je EW.

In dieser längerfristigen Betrachtung würde es in allen Bundesländern mit Bevölkerungszuwachs zu einer Reduktion der verfügbaren Fläche pro EinwohnerIn kommen. Lediglich für Kärnten wird eine negative Bevölkerungsentwicklung prognostiziert, demnach würden sich die (theoretischen) Werte pro EinwohnerIn im Jahr 2030 erhöhen.

Im Spitzenfeld liegen unter den gegebenen Annahmen die südburgenländischen Bezirke Güssing und Jennersdorf mit Werten von über 1.000 m² je EW, sowie die Bezirke Oberwart, Oberpullendorf, Völkermarkt, Waidhofen an der Thaya und Hermagor mit über 800 m². Zwischen 600 und 800 m² je EW des 2019 gewidmeten Baulandes werden für die nördlichen Bezirke in Niederösterreich, sowie einige Bezirke in Kärnten und der südlichen Steiermark und dem burgenländischen Bezirk Neusiedl am See ausgewiesen. Alle genannten Bezirke weisen eine negative bzw. eine stagnierende Bevölkerungsentwicklung auf. Einzige Ausnahme bildet der Bezirk Neusiedl am See, der eine innerbezirklich sehr unterschiedliche Bevölkerungsdynamik aufweist (wachsende Gemeinden im Norden, schrumpfende Gemeinden im Süden).

Die niedrigsten Werte werden mit unter 400 m² gewidmetes Bauland je EW 2030 erwartungsgemäß in den dynamisch wachsenden Regionen erreicht. In der Kategorie unter 200 m² finden sich die größeren Städte, wobei Wien mit 71 m² hier besonders hervorsticht. In der Kategorie 200 bis 400 m² befinden sich die Bezirke des südlichen Wiener Umlands, die oberösterreichischen Bezirke Perg, Freistadt, Linz-Land und Urfahr, alle Vorarlberger und die meisten Salzburger und Tiroler Bezirke.

B) Entwicklungsindikatoren

Aktuell können wir bereits auf eine Datenreihe aus fünf Jahren zurückgreifen und es kann erwartet werden, dass auch in den nächsten Jahren die entsprechenden Daten zur Verfügung gestellt werden (können). Allerdings ist immer wieder damit zu rechnen, dass es auch zu etwaigen Brüchen in der Zeitreihe und damit zu Problemen in der Vergleichbarkeit und/oder Interpretation der ausgewiesenen Ergebnisse kommen kann. Zurückzuführen ist dies u.a. auf die unterschiedlichen Datenerhebungsmethoden und/oder Methodenumstellungen in den Ländern oder auf die Folgen von Revisionsschleifen für die Vorperioden.

Im Zeitraum 2017-2019 muss in diesem Zusammenhang auf einen Fall verwiesen werden, der für die Bearbeitung bzw. für die Interpretation von Bedeutung ist: In Kärnten haben 2018 und 2019 einige Gemeinden aus dem Bezirk Spittal an der Drau und Wolfsberg sowie in Oberösterreich zwei Gemeinden aus dem Bezirk Rohrbach erstmalig ihren digitalen Flächenwidmungsplan übermittelt, was zu Korrekturen der bisher analog zur Verfügung gestellten Informationen führte und somit keine Zuwachsraten für diese Bezirke dargestellt werden können.

Veränderung des gewidmeten Baulandes 2017-2019

Im Zeitraum 2017-2019 wurde österreichweit (ohne die drei oben genannten Bezirke) 2.162 ha Bauland gewidmet, damit liegt der Wert des gewidmeten Baulandes 2019 um 0,9% höher als noch 2017. Die höchsten absoluten Zuwächse waren in diesem Zeitraum in Oberösterreich und in Niederösterreich zu verzeichnen. Gleichzeitig stieg die Bevölkerungszahl in allen Bundesländern, wenngleich nicht in gleichem Ausmaß. Die Dynamik war bspw. abgesehen von Wien deutlich höher im Westen als im Süden oder Osten des Landes. Werden nun die gewidmeten Baulandflächen mit der Bevölkerungszahl in Relation gesetzt, lässt sich nur in der Steiermark, Tirol, Vorarlberg, Wien und Niederösterreich ein Rückgang des gewidmeten Baulandes/Kopf erkennen. Im Bundesdurchschnitt wird für den genannten Zeitraum ein Wert von -1,1 m²/EW ausgewiesen.

Alle drei Abbildungen:
* K: Berechnungen ohne die Bezirke Spittal an der Drau und Wolfsberg
**OÖ: Berechnungen ohne den Bezirk Rohrbach (siehe Exposé)
Quelle: Ämter der Landesregierungen (Details siehe Exposé); Statistik Austria, Statistik des Bevölkerungsstandes

Auf der Ebene der Bezirke ergibt sich folgendes Bild: In weiten Teilen Österreichs lag die Veränderung des gewidmeten Baulandes zwischen +0,5 und +2,0%. Die südlichen Wiener Umlandbezirke sowie weitere südniederösterreichische Bezirke, Krems Stadt, Horn, einige weststeirische Bezirke, die Südoststeiermark, Mattersburg, Oberwart und Güssing sowie Klagenfurt Stadt und Villach Land, Feldkirch, Innsbruck Stadt und Land sowie die Städte Salzburg, Linz und Steyr fallen in die Kategorie -0,5 bis +0,5%. Überdurchschnittlich hohe Veränderungsraten (+2,0 bis +4,0%) zeigen einige Grenzbezirke zu Bayern und Tschechien (Salzburg Land, Braunau, Freistadt, Gmünd), Grieskirchen und Wels sowie die Stadt Eisenstadt.

Wird die Veränderung des Baulandes mit der Bevölkerungsentwicklung im Zeitraum 2017-2019 in Relation gesetzt, wird für Österreich ein Wert von -1,1 m² je EinwohnerIn ausgewiesen, was einer prozentuellen Veränderung von -0,3 % entspricht. Eine deutliche Ausweitung der Pro Kopf-Fläche von über 10,0 m² ist dabei im Waldviertel, in Hollabrunn sowie Oberwart, Jennersdorf und St. Veit an der Glan zu beobachten. Rückläufige Entwicklungen zeigen sich mit Ausnahme von Bludenz, Landeck, Kitzbühel und Lienz in Vorarlberg und Tirol, im Großraum Wien und in den angrenzenden Bezirken des Nordburgenlandes, des Niederösterreichischen Zentralraums und der Südachse nach Wr. Neustadt sowie im Grazer Zentralraum inkl. Hartberg, in den Städten Klagenfurt, Villach und Salzburg sowie im oberösterreichischen Zentralraum und Ried/Innkreis.

Da der Indikator der Baulandentwicklung pro Kopf auch abhängig von der Bevölkerungsdynamik ist, werden beim Indikator Veränderung des gewidmeten Baulandes und der Bevölkerungszahl beide Aspekte im Zusammenspiel betrachtet. Im Zeitraum 2017-2019 war lediglich in der Steiermark in der Stadt Graz und im Bezirk Hartberg sowie in Niederösterreich in den Städten St. Pölten und Krems sowie im Bezirk Scheibbs eine Baulandabnahme bei gleichzeitiger Bevölkerungszunahme zu beobachten. In den obersteirischen Bezirken Bruck/Mur und Liezen, in Voitsberg, in der Südoststeiermark und im Südburgenland, in Kärnten (ohne Kärntner Zentralraum), in Tamsweg, in Lienz und in Niederösterreich im gesamten Waldviertel (Ausnahme Krems Stadt), in Mistelbach, Lilienfeld und Neunkirchen stand einer Bevölkerungsabnahme eine Baulandzunahme gegenüber. In Waidhofen/Ybbs, in der Stadt Steyr und in den obersteirischen Bezirken Murau, Murtal und Leoben ging eine Bevölkerungsabnahme mit einer Baulandabnahme einher. In allen anderen Regionen hat es sowohl eine Ausweitung des gewidmeten Baulandes als auch eine Bevölkerungszunahme gegeben.

Schlussbemerkung

Der sparsame Umgang mit Grund und Boden ist sowohl ökologisch (z.B. Schutz von landwirtschaftlichen Flächen vor Verbauung oder Schutz von Natur- und Erholungsräumen) als auch ökonomisch (z.B. geringere Infrastrukturkosten bei verdichteten Siedlungsstrukturen) sinnvoll und erstrebenswert und daher als wichtiges Ziel in den Raumordnungskonzepten und auch im ÖREK 2011 enthalten. Die vorliegenden Karten und Auswertungen geben – unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Datenlage bzw. Ausgangslage in den Ländern – erstmals einen österreichweiten Überblick. Die laufende Bereitstellung und Abgleichung von Daten zur Flächenwidmung schafft nun erstmals die Möglichkeit kurzfristige Entwicklungsverläufe nachzuzeichnen. Geben die Strukturindikatoren Hinweise auf regionsstrukturelle und topografische Besonderheiten, lassen sich aus den Entwicklungsindikatoren Rückschlüsse auf einen ressourceneffizienten Umgang mit Grund und Boden ableiten. Die unterschiedlichen regionalen Dynamiken und Verflechtungen, die Entwicklungspotenziale und -perspektiven spiegeln sich auch in den Aktivitäten der Flächenwidmung wider. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Ausweitung des gewidmeten Baulandes in den meisten Bundesländern der dynamischen Bevölkerungsentwicklung folgt. Daher kommt es im Beobachtungszeitraum insgesamt zu einer Reduktion des gewidmeten Baulandes/Kopf.

Weiterführende Links zum Thema Flächenwidmung (Stand 03/2016)

Der sparsame Umgang mit Grund und Boden ist sowohl ökologisch (z.B. Schutz von landwirtschaftlichen Flächen vor Verbauung oder Schutz von Natur- und Erholungsräumen) als auch ökonomisch (z.B. geringere Infrastrukturkosten bei verdichteten Siedlungsstrukturen) sinnvoll und erstrebenswert und daher als wichtiges Ziel in den Raumordnungskonzepten und auch im ÖREK 2011 enthalten. Die vorliegenden Karten und Auswertungen geben – unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Datenlage bzw. Ausgangslage in den Ländern – erstmals einen österreichweiten Überblick. Die laufende Bereitstellung und Abgleichung von Daten zur Flächenwidmung schafft nun erstmals die Möglichkeit kurzfristige Entwicklungsverläufe nachzuzeichnen. Geben die Strukturindikatoren Hinweise auf regionsstrukturelle und topografische Besonderheiten, lassen sich aus den Entwicklungsindikatoren Rückschlüsse auf einen ressourceneffizienten Umgang mit Grund und Boden ableiten. Die unterschiedlichen regionalen Dynamiken und Verflechtungen, die Entwicklungspotenziale und -perspektiven spiegeln sich auch in den Aktivitäten der Flächenwidmung wider. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Ausweitung des gewidmeten Baulandes der dynamischen Bevölkerungsentwicklung folgt, wenngleich nicht im selben Ausmaß (Ausnahme Kärnten), daher kommt es im Beobachtungszeitraum zu einer Reduktion des gewidmeten Baulandes/Kopf.

Weiterführende Links zum Thema Flächenwidmung (Stand 11/2019)

¹ Lt. NÖ ROG wird keine Kategorie ausgewiesen, wo ausschließlich Wohnnutzung zulässig ist.
² Bei der Bezugnahme auf den Dauersiedlungsraum ist zu beachten, dass sich aufgrund des als „Dauersiedlungsraum“ definierten Raums Verzerrungen – gerade auch bei der vergleichenden Betrachtung von städtischen und ländlichen Räumen – ergeben können. Beispielsweise gelten Ackerflächen und Grünland als Dauersiedlungsraum – diese Flächen können aber nicht mit „grundsätzlich bebaubaren Flächen“ gleichgesetzt werden. Umgekehrt zählt Wald nicht zum Dauersiedlungsraum, obgleich eine Umnutzung – wenn auch unter strengen Voraussetzungen – grundsätzlich möglich ist. Laut Definition von Statistik Austria umfasst der Dauersiedlungsraum den für Landwirtschaft, Siedlung und Verkehrsanlagen verfügbaren Raum. Der Dauersiedlungsraum besteht aus einem Siedlungsraum mit den Nutzungskategorien städtisch geprägte Flächen, Industrie-, und Gewerbeflächen und aus einem besiedelbaren Raum mit den Nutzungskategorien Ackerflächen, Dauerkulturen, Grünland, heterogene landwirtschaftliche Flächen, Abbauflächen und den künstlich angelegten nicht landwirtschaftlich genutzten Flächen (z.B. städtische Grünflächen, Sport- und Freizeitflächen).